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发表于 2021-3-23 23:16:41 | 查看: 10| 回复: 0
  :作为现代国家治理的重要组成部分,社会政策在经济与社会发展进程中发挥着举足轻重的作用。作为一门应用的社会科学,社会政策聚焦于社会变迁与回应社会问题的理性思考。在全球化时代里,各个国家都在经济发展与社会转型不断变化的背景下做出调整,试图强化社会整合与减少社会不平等的目标。本文以中国经济与社会发展面临全球化时代下的大变革和大调整为出发点,重点阐述了在作为一个处于中等收入国家的制度转型进程中,社会政策面临的三个主要领域和重点发展方向,即增强就业激活机制、家庭照顾的替代机制和脱贫攻坚(牢固的社会安全网)的长效机制,以及实现上述目标的主要策略。
  项目基金:本文是作者主持的国家社科基金一般项目“大变革背景下中国社会政策的主要议题与基本方向”(课题号:19BSH156)的阶段性成果。
  在英美国家,传统意义上,社会政策被视作是一门应用的社会科学,或规范社会学分离出来的应用学科。自20世纪中期以来,社会政策发展与广义的政治经济议程紧密结合在一起。社会政策既是社会福利分工和社会服务配置体系,也是国家推动公民权发展的核心内容(Titmuss,1974;Marshall,1950)。而在欧洲大陆尤其是在德国,社会政策的起源与发展一直处于自然科学与文化科学之间,既受到经济学的强大影响,也受到历史学和社会学等人文社会科学的影响,关注的问题显然比狭隘的政策科学要广泛。西方(以欧洲和英联邦国家为主)自建立福利国家制度以来,苏州市发改委主任围绕充分就业为核心的经济发展战略与注重再分配的社会政策在战后环境下得到长足发展,逐步建立了一整套社会福利与社会服务资源配置体系,在很大程度上缓和并平抑了社会冲突与矛盾,公民生活质量得到大幅提升,进入富裕社会阶段。而自20世纪70年代以后,西方福利国家逐渐进入变动、危机与调整阶段,直至最近多数福利国家面临人口老龄化、移民或难民问题和扩大的不平等等社会问题,对福利体制和社会政策实施都产生了一系列影响,如何从政策和制度机制上应对新问题引起了研究者的广泛关注(Grindle,2010;Lupu & Pontusson,2011;Walker,2018;Yoshida,2018)。
  自21世纪以来,全球资本主义进入了一个新自由主义和社会运动多发的时期,资本与技术的结合削弱了传统的制造业基础,互联网、高科技及新交易模式的广泛应用使后工业社会普遍来临,而后工业经济的一个显著特点就是个体化生存方式和就业形式的弹性(或不确定性),非正规就业日益普遍,伴随着生育率水平不断下降,家庭规模日益缩小,加之人均预期寿命不断提高,从而加剧了人口老龄化的发展趋势。对民族国家而言,如何有效应对经济转型和管理劳动力市场,应对老龄化问题是保持经济持续增长的重要前提。而对家庭而言,如何减少失业风险和保证养家糊口模式以维持婚姻稳定性变得异常重要(Esping-Anderson,1999)。因此,一个国家在变革的背景下,需要透过有效的政策实施处理好以下三方面的关系:第一,激活劳动力市场;第二,确保社会保障体制的稳定性和可持续性;第三,维护家庭制度的基本功能。基于此,有效的国家干预与国家能力的提升应在效率与平等二者平衡的基础上得以实现。社会政策的实施和发展既不能弱化经济发展的效率,也不能无视社会不平等的扩张进而损害到社会秩序的稳定。在发达工业社会,人口老龄化普遍出现得比较早,有效的家庭和相关社会政策在应对老龄化过程中发挥了重要作用。因此,在人口老龄化和人均预期寿命普遍提高的背景下,制定和实施一个有利于人口再生产和维系一个有效的规模劳动力市场的社会政策也是至关重要的(Uhlenberg,1992)。而在过去30多年里,面对人口老龄化、经济增长放缓和社会变迁,不同国家做出了不同的政策选择和制度调整。以自由主义为导向的发达国家选择进行建立资本投资型的福利体制,而侧重公正与平等的发达国家则普遍采取了社会投资型的福利体制(Midgley,1999;Quadagno,1999;Ferrera,2009;Hemerijck,2017)。
  自进入全球化时代以来,尤其自中国加入国际贸易组织(WTO)以来,社会保障制度发生了重大变革,一方面是适应新的全球化经济体系,另一方面也是国内经济改革和社会变迁的主动变革需要(Guan,2001:Chan and Ngok,2008:3)。经过近20年的经济发展和社会变革,中国目前已初步建立了基本的社会保障制度全覆盖和基本的公共社会服务的可及性,而最显著的挑战和困难则是不均衡、不充分和区域及人群之间福利和服务的不平等。中国不同于西方国家,有自身的文化传统、政治经济制度和社会结构基础(尤其是家庭制度),因此在变革背景下思考未来中国社会政策的主要方向与议题,也需要更多参考和借鉴在文化与社会结构上相似的国家及地区的政策发展与改革经验(Chow,2007;Peng,2004)。基于上述考虑,中国的社会政策基本方向与主要议题应考虑到经济支撑的必要性、可行性和社会结构的稳定性,在经济发展与社会稳定之间做出平衡的政策选择,处理好国家与社会的关系,平衡长期与短期之间的矛盾,通过科技创新带动并不断创新国家的能力建设,建立新的商业模式和社会服务方式,同时激发并增强潜在的社会活力,将以民生保障为核心的社会政策作为维系社会稳定与有序和谐的重要支撑与载体(洪大用,2019)。
  迄今为止,我们尚未在理论上就如何看待国家的自主性与社会政策之间的关系达成共识。有必要就如何推进建立社会政策制定与实施的长效机制进行深入的理论探讨。在理论上,深入思考像中国这样的快速发展的发展中国家的社会保障与社会政策机制?如何从理论与政策层面考虑人口老龄化与家庭制度的发展性和照顾体制之间的衔接?如何思考非正规就业与可持续的社会保险参合之间的弥合?这些都需要从理论与经验上对社会政策的主要方向与重大议题进行通盘与深入的探究。
  2019年是中国实施“十三五”规划和脱贫攻坚的关键之年,也是在新形势下促进经济发展模式转变和加快民生建设的关键时期,在面临城乡社会保障体制分割、城乡及区域收入差距显著、就业者流动性加剧和家庭照顾不稳定等诸多问题的情形下,国家在未来要建构和发展同新的社会结构与经济发展模式相匹配的民生保障体制。因此,社会政策的核心考虑应涵盖在就业激活机制、家庭照顾的替代机制和脱贫攻坚的长效机制的社会政策安排,并在地区层面上思考政策实施的先行先试和制度推进,从而将实现稳经济增长的战略目标与制定并有效实施相应的社会政策紧密结合在一起。
  作为开放的社会科学中的一员,社会政策与社会学、政治学、经济学与管理学等学科保持了持久的联系。社会政策的主要研究对象是从理论与实践层面上探究在大变革背景下中国社会政策的基本方向与主要议题。主要包括:探索新时代背景下中国的社会变迁、新社会风险与社会政策的基本方向与回应机制;思考外部环境大转变背景下中国经济结构调整后变化的劳动力市场与非正规就业者的社会保障机制及其可持续性的基础;在人口老龄化不断加剧和家庭制度变迁的背景下,研究家庭照顾机制的替代性选择及其实践路径,从国家与社会互补的关系基础上考虑正规与非正规照顾的社会服务发展基本方向。
  在今天这样一个世界经济和政治风起云涌的变革时代,出于民族—国家自身发展与维护全球政治经济均衡发展的考虑,社会政策研究者应侧重对下列问题进行研究:第一,从历史—比较分析的视角出发,比较发达工业化国家(欧洲)在后工业经济时代里,主要实施的劳动力市场政策、家庭照顾体制改革和反贫困或社会救助为基础的社会保护政策经验,从理论上总结防范新社会风险与实现稳定的社会预期所依赖的社会政策体系。第二,分析大变革和大调整背景下中国不同地区在促进经济增长与实现社会有序和谐进程中实施的社会政策经验。第三,阐释促进经济发展与社会公平进程中的国家—社会关系,认识政府与社会组织的新职能。第四,从理论上尝试总结中国的社会政策经验对全球社会经济发展与社会治理的意义,即通过对社会政策的社会学和政治科学研究建立社会科学领域的“中国话语”。这一目标的实现虽然很艰难,但是作为中国社会科学的研究者仍应做出积极的努力。
  社会政策作为转变经济发展方式和改善民生的支撑机制,对未来我国社会经济的协调发展与公民生活水平的普遍提高具有重要的战略意义。本文将从理论与实践层面深入探究和分析在大变革时代里和我国面对新的经济与社会风险背景下,作为自主性的国家这一核心行动者,如何综合采取经济刺激政策(稳增长与稳就业)、发展型的社会政策(稳固托底和提供惠及民众的社会服务投入)与风险管控型的社会控制机制(社会风险防范),并与社会之间建立紧密的勾连与合作关系,从而实现社会的均衡发展与有序和谐。依照认识与分析国际经验(欧洲),展开社会政策比较,结合中国的国情与经验进行理论探索;从中国新时代社会转型与新时期社会政策(扶贫攻坚、促就业和扩大社会公共服务三大领域)的改革实践,探索从理论上总结中国促进经济增长和社会融合双向目标的社会政策理论,深刻认识全球化背景下“增长”与“发展”的政策路径之间的内在协调与联系。在现阶段,中国的社会政策发展要辅佐经济发展,同时又要有利于提升公民的生活水平,从而有效促进经济与社会的协调发展,在政府的各项政策实施上赢得进一步的社会认受性,减少不必要的社会成本。总体而言,府谷吧发展我国社会政策的一个核心重点是在新的大变革与大调整并充满新社会风险的历史时期,加强经济与社会的稳定性与社会政策实施之间的内在联系。而在理论上,社会科学家要着力解释和分析下列问题:第一,对国际上促进社会包容和经济发展的社会政策经验的比较及比较概念和方法的统一性如何确立?第二,认识中国在实施包容性增长和相关社会政策过程中的中央—地方关系?分析政策与对策的联系如何鉴别?第三,对中国促进包容性增长和实施社会政策的本土经验进行理论阐发。
  从理论和经验认识上进一步深化对新时代大变革和大调整背景下中国社会政策实践经验,推进社会政策研究的中国线多年来,作为一个发展中国家,中国通过改革开放在经济与社会发展等诸多领域都取得了举世瞩目的成就,人民生活水平得到了显著提高,公民权的改善日益得到彰显。毫无疑问,作为一种重要的政治、经济和文化力量,全球化对中国这样的转型经济国家产生了无比深远的影响和后果。与此同时,近些年出现的以贸易保护主义为代表的逆全球化势力和以民粹主义思潮为基础的社会运动,也对全球体系中民族国家的政治经济进程产生了不可忽视的影响(Kauder&Potrafke,2015)。党的十九大已明确提出,社会政策分析要“在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展”,并指出“我们要在继续推动发展的基础上,着力解决好发展不平衡不充分问题,大力提升发展质量和效益,更好满足人民在经济、政治、文化、社会、生态等方面日益增长的需要,更好推动人的全面发展、社会全面进步”。因此,可以预见的是,为促进发展的大局与任务,未来中国的经济与社会发展,仍将伴随着新时期的“社会政策时代”(王思斌,2004)。在现代工业社会里,市场经济和社会的繁荣及进步与社会政策干预息息相关。卡尔·波兰尼指出,管理市场经济的风险与社会需求,面对市场自由放任运动与保护性反向运动“双重运动”导致的后果,国家应在促进社会整合的基础上保障公民自由与权利的增长(波兰尼,2017:198)。
  在全球范围内,社会科学发展的一个重要目标就是推动社会正义,而社会学作为一门关注社会价值与目标的学科,其推动社会发展与关注社会正义的取向十分突出(Shils,1949;Miller,2011)。世界体系论的创建者伊曼纽尔·沃勒斯坦更是直接提出,围绕决定主义与自由意志、结构与能动性的论辩,实质上是就社会科学如何寻求建立一个正义的社会来展开讨论(Wallerstein,1997)。20世纪初以降自严复先生翻印《群学肄言》以及燕京大学、清华大学等开展社会学教学与研究以来,中国的社会学发展也经历了百年历史,社会学家对社会问题和社会政策的关注由来已久(Fei,1939;Chen,1947)。经过40年改革开放的历史进程,既得益于中国独有的政治经济制度,也受益于全球化开放的经济体系与技术进步,中国经过卓越的努力已经成为世界第二大经济体,人均国内生产总值已经突破1万美元,进入中等收入国家行列。然而,由于历史原因、制度限制和客观条件等因素,中国经济与社会发展仍面临不平衡与不充分的局面,它和人民日益增长的期望与需要之间的矛盾日益凸显,这使得促进社会发展和推进社会正义的社会政策变得更加重要。在社会科学尤其社会学领域,在一个复杂多变的历史时期,尤其是中国从工业经济迈向后工业经济时代,在经济与产业结构出现重大调整,社会结构出现重大变迁,以及技术与人的观念发生重大变化的背景下,中国社会既有新的发展机遇,也将面临新的社会风险,这给经济发展和社会治理带来了重大挑战(岳经纶、颜学勇,2014)。因此,注重对社会政策基本方向和主要议题的研究,尤其是从理论和经验两方面探讨一条符合中国本土现实和历史方向的社会政策道路显得十分关键。基于此,笔者提出,鉴于中国当前及未来经济发展和社会转型出现重大转变这一背景,社会科学研究者应更深入地从理论和实践两方面,来探究中国社会政策的基本方向(保持经济发展与社会稳定和谐一致)与主要议题(就业、脱贫救助与家庭制度的发展)。在不同的时代里,阶级或阶层关系的组合方式,将在很大程度上影响着社会制度的稳定性以及经济发展的可持续性,而作为弥合阶级关系的社会政策以及福利制度,过去几十年来一直在先进的工业化国家里扮演了积极的角色,对促进阶级团结起到了重要的作用。过去70年来,中国通过实施改革开放等一系列经济发展政策,极大促进了经济的高速增长,并通过集中化的方式强化了国家的财政能力,进而在社会变迁与企业转型的背景前提下逐步实施社会救助、养老保险与医疗保险制度的改革,逐步建立比较稳定的社会安全网和基本的公共卫生服务体系、与收入挂钩的职工养老保险体制和最低限度的居民养老保险金制度。在社会政策实施的模式上,中国主要采取了渐进主义为基础的改革试点,通过成功的地方经验来逐步探索符合全国的政策与制度模式,并经历了从中央到地方与从地方到中央的双重实践模式。回顾过去70年,当代中国社会政策的变迁经历了从计划经济时期的城镇单位福利制和农村集体经济为基础的社会福利制度的低度渐进发展,随着改革开放和市场经济进程的加快,社会政策逐步过渡到国家注重经济增长与社会发展相协调的新时期政策范式,政策决策与实施过程日益从被动的回应型转向了发展型与预防型,一些地方在养老服务、社区服务与治理领域开展的社会政策的试点体现出了一定的创新意义。

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